Aprire alla concorrenza i servizi pubblici locali (di «The Stone and the City»)

L’apertura alle liberalizzazioni avviata negli anni Novanta per i grandi servizi a rete nazionali ha stentato a farsi strada nei servizi pubblici locali, con conseguenze negative per le comunità interessate. L’evoluzione della normativa, contraddittoria, ha inoltre dovuto fare i conti con difficoltà e resistenze. Nella prossima legislatura bisognerà porsi alcuni obiettivi precisi, ispirando tutte le scelte operative al criterio guida della massima apertura concorrenziale possibile del servizio, da perseguire in modo coerente e pragmatico.

da www.governareper.it

Il contesto e i nodi da sciogliere

Gli anni Novanta hanno visto l’avvio delle liberalizzazioni nei grandi servizi a rete nazionali (telecomunicazione, energia, trasporto aereo) e il loro successivo sviluppo, anche se non sempre coerente e con diseguale intensità nei diversi settori. L’apertura alla concorrenza ha invece stentato a farsi strada nei servizi pubblici locali (Spl), l’insieme dei servizi pubblici a valenza industriale erogati sul territorio: servizi idrici, raccolta e trattamento dei rifiuti, trasporti pubblici locali, distribuzione cittadina di gas ed elettricità. Spiegano questi ritardi sia la strenua difesa delle rendite di posizione dei portatori di interessi rilevanti, in primo luogo da parte degli enti locali proprietari o concessionari dei Spl, sia, forse, il timore dei cittadini-utenti che il mutamento degli assetti organizzativi o proprietari dei servizi ponga a repentaglio certezza, capillarità ed economicità del servizio, storicamente assicurate dalle gestioni «municipalistiche».

La lentezza con cui procedono la liberalizzazione e la modernizzazione dei Spl – avvenuta peraltro con esiti differenziati nel territorio - si riflette negativamente sulla qualità della vita delle comunità locali e sull’attrattività dei territori; indebolisce il capitale sociale di vaste zone del Paese o, comunque, ne frena le opportunità di sviluppo.

In questo ambito i problemi cui l’azione di governo dovrà confrontarsi sono la definizione di un quadro di regolazione forte ma al tempo stesso attento alle esigenze dei territori, la promozione di assetti decisamente concorrenziali, il recupero di efficienza delle imprese di Spl, la loro crescita dimensionale per superare l’attuale nanismo che le connota in molte parti del Paese.



Cosa è stato fatto, cosa rimane da fare

Nell’ultimo decennio i Spl sono stati interessati da un duplice processo di riordino normativo. Per un verso, sono state promosse riforme di settore, anche se non sempre pienamente attuate: nell’acqua (la legge Galli, la n. 36/94), nel ciclo dei rifiuti (con il decreto Ronchi, Dlgs. n. 22/97), nei trasporti pubblici locali (con i due decreti Burlando, Dlgs. n. 422/97 e 400/99) e nei servizi energetici (per i segmenti di distribuzione in ambito locale: il decreto Bersani, Dlgs. n. 79/99, per l’elettricità, e il decreto Letta, Dlgs. n. 164/00 per il gas naturale). Parallelamente, a più riprese, e in modo ondivago, si è tentato di definire un quadro organico di riforma per il complesso dei Spl, improntato a un’adesione più o meno convinta al paradigma concorrenziale: preferibilmente «nel mercato», dove l’accesso a una rete fissa di più operatori in concorrenza fra loro è tecnicamente possibile ed economicamente sostenibile (gas, elettricità, il cosiddetto «ultimo miglio» nelle telecomunicazioni); «per il mercato», ossia tramite l’assegnazione con gara del servizio di gestione in concessione esclusiva, in tutti i casi in cui le caratteristiche di monopolio naturale che connotano taluni segmenti di quei servizi rendono la gara uno dei pochi (se non l’unico) strumento per introdurre elementi di concorrenza nella gestione.

L’evoluzione normativa è stata però ondivaga. Un primo tentativo di riforma che mirava a superare le gestioni dirette e quelle in economia riformando l’art. 113 del Tuel (il cd. ddl Vigneri, AS 4014, presentato dal Governo nella primavera del 1999) abortiva con la fine anticipata della legislatura. In quella seguente sono state introdotte ampie deroghe al principio della gara, nelle modalità di affidamento del servizio e nella durata dei periodi transitori (si tratta dell’art. 35 della Legge Finanziaria per il 2002, legge n. 448/01). In seguito a sostanziali obiezioni avanzate dalla Commissione Europea, questa strada è stata poi abbandonata, rinunciando all’emanazione dei regolamenti attuativi.

Si è così giunti a una nuova riforma, che però ha finito per assumere i caratteri di una contro-riforma. Con la manovra di bilancio per il 2004 (art. 14 del DL n. 269/03) si è reso nuovamente possibile l’affidamento diretto del servizio – nella forma della società cosiddetta in house o della Spa mista il cui socio privato sia scelto mediante gara – in alternativa all’affidamento con gara. A quell’opportunità gli enti locali hanno fatto ampio ricorso, spegnendo sul nascere le deboli prospettive di apertura concorrenziale dei Spl. Le poche gare svolte (acqua, Trasporti pubblici locali) hanno avuto esito deludente, avendo tra l’altro visto una scarsa partecipazione di contendenti e, soprattutto nel caso del servizio idrico integrato, l’annullamento per assenza di offerte.

L’esito del processo normativo è stato dunque contraddittorio, sia per le resistenze settoriali e locali, sia per l’obiettiva difficoltà di armonizzare tempi e contenuti di una riforma a carattere generale con quelli delle riforme di settore. È inoltre mancato, a differenza di quanto avvenuto nell’energia e delle telecomunicazioni, l’impulso della Commissione Europea che, ritenendo che questa materia ricada fra le competenze sussidiarie degli Stati membri, non ha agito con iniziative di liberalizzazione di rango comunitario, limitandosi ad esigere il rispetto delle norme di tutela del mercato interno e sugli aiuti di Stato. Ciò impone un maggiore coraggio agli Stati.



Per un programma di governo: temi e obiettivi

Vi è un chiaro obiettivo ultimo: l’aumento dell’efficacia e della fruibilità dei Spl. Ciò allo scopo di migliorare la qualità della vita ed accrescere l’attrattività dei territori. Per cogliere questo obiettivo si devono perseguire con coerenza e determinazione alcuni obiettivi intermedi, in gran parte comuni a tutti i settori, ossia:

* attuare pienamente le riforme settoriali (soprattutto nel servizio idrico e nel ciclo dei rifiuti), forzando dall’alto, in qualche caso, l’attendismo dei territori a mutare lo statu quo, superando la cronica frammentazione produttiva;
* Incentivare attivamente la crescita dimensionale delle imprese nei settori meno aperti al gioco concorrenziale (di nuovo acqua e rifiuti, ma anche trasporto pubblico locale), cancellando quelle forme organizzative non societarie - come le gestioni in economia - che non solo non hanno fondamento sostanziale ma anzi frenano, radicando rendite di posizione in assoluto modeste ma in qualche caso rilevanti per il contesto locale, la modernizzazione del settore;
* Aumentare l’efficienza delle imprese (in particolare nel trasporto pubblico locale), operando per ridurre i disavanzi di gestione ed avvicinare contestualmente i ricavi ai costi unitari, considerando comunque nella formazione delle tariffe i vantaggi esterni della mobilità pubblica rispetto a quella privata in ambito urbano; andrà inoltre garantito il rispetto di (ragionevoli) obblighi di servizio pubblico;
* Tutelare efficacemente il rapporto d’utenza, dando voce ai consumatori attraverso forme di regolazione forte, in quanto fondate sulla regolazione indipendente, che superino quelle attuali, deboli e, perché basate sulla mera adesione dei gestori di maggiore dimensione - o di quelli più ‘illuminati’ - a obiettivi definiti unilateralmente, non contrattualizzati in impegni vincolanti ma al massimo enunciati nelle spesso surreali «Carte dei Servizi» autodefinite dal gestore;
* Favorire il rilancio dell’infrastrutturazione nelle reti e negli impianti, promuovendo una significativa partecipazione delle risorse private (in finanza di progetto e con altre soluzioni di partenariato pubblico e privato) verso progetti di investimento realmente utili per lo sviluppo del settore, da valutare con una rigorosa analisi costo-efficacia, soprattutto nell’ipotesi di loro realizzazione con (proporzionati) contributi pubblici.



Per un programma di governo: strumenti

Tutte le scelte operative dovranno essere ispirate dal criterio guida della massima apertura concorrenziale possibile del servizio, da perseguire in modo coerente e pragmatico. Questo significa in primo luogo che la gara dovrà essere la regola, non l’eccezione, per affidare il servizio. La gara dovrà essere disegnata in modo da permettere la più ampia partecipazione di soggetti qualificati; l’aggiudicazione dovrà avvenire con il «criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa», ossia l’esito dovrà tenere in debito conto, con modalità trasparenti di aggiudicazione, il miglioramento della qualità del servizio, l’innovazione tecnologica, la salvaguardia dell’ambiente. La durata delle concessioni dovrà essere ragionevole, favorendo la loro periodica riassegnazione a gara, con un equo indennizzo nel caso di durata inferiore alla vita economica degli asset.

Andrà rescisso con decisione il groviglio incestuoso che vede l’ente locale assumere più ruoli, con obiettivi fra loro conflittuali: azionista e quindi percettore di dividendi, spesso robusti a discapito degli utenti, concedente, regolatore, aggregatore della domanda pubblica. Per fare questo, occorre favorire - o forse imporre - l’uscita dei Comuni dal controllo delle imprese di Spl, incentivando i collocamenti azionari pubblici. Rimarrà ovviamente ferma la possibilità per gli enti locali di detenere partecipazioni di minoranza volte a segnalare, anche solo simbolicamente, l’affezione delle collettività locali per l’impresa di territorio senza comunque che ciò possa configurare forme di controllo societario. Le resistenze puramente localistiche, spesso poco attente alla valutazione degli effettivi costi e benefici e molto ‘vocali’ nell’esercitare diritti di veto, vanno comunque superate.

Si tratta di convogliare verso le imprese di Spl soci privati, sia di comprovata vocazione industriale nel settore, sia di natura finanziaria, in ogni caso capaci di fornire un efficace scrutinio di redditività e di fornire i mezzi finanziari per sostenere la crescita dimensionale, da agevolare anche con strumenti di natura fiscale. La crescita dovrà avvenire soprattutto per vie esterne, in taluni casi per contiguità territoriale: l’ambito territoriale efficiente non necessariamente coincide con quello amministrativo. In questo ambito la Cassa Depositi e Prestiti SpA potrà svolgere un ruolo proattivo, di stimolo e garanzia, coerente con la nuova missione assegnata alla cosiddetta «sezione ordinaria».

Stante il notevole avanzamento, almeno sul piano normativo, delle riforme di settore, si tratta ora di attuarle pienamente. Questa scelta prioritaria potrebbe implicare la rinuncia a perseguire un disegno di riordino complessivo dell’intero sistema dei Spl ad interesse economico generale, rivelatosi finora velleitario e di difficile realizzazione.

Poiché tuttavia il contratto tra concedente e impresa in esito alla gara (il «Contratto di servizio») non può essere completo in ogni suo dettaglio, rimarrà comunque uno spazio sostanziale decisivo per la regolazione settoriale dopo l’affidamento della concessione. La regolazione dovrà in questo ambito soprattutto mirare a tutelare e i miglioramenti di qualità del servizio e a incentivare i miglioramenti di efficienza delle imprese nel corso della concessione, quando l’affidatario opera in condizioni di monopolio tecnico e legale, non essendo di norma possibile – almeno per acqua, rifiuti e Trasporti pubblici locali – la concorrenza «nel mercato», ossia la libertà di accesso alla rete per le imprese concorrenti e la libertà di scelta del fornitore per i consumatori.

Il radicamento territoriale dei Spl impone la definizione di un punto di equilibrio fra livello locale, regionale e nazionale nel disegno del quadro di regolazione, assicurando il necessario coordinamento multi-livello. In particolare per acqua, rifiuti e trasporto locale il bilanciamento potrebbe essere attuato istituendo un organismo indipendente di rango nazionale con compiti di definizione delle metodologie tariffarie e di incentivazione della qualità del servizio; esso verrebbe affiancato da organismi federati a livello locale, con il mandato di valorizzazione dei parametri finanziari e tariffari a base della gara, di gestione delle procedure di affidamento, di valutazione del piano degli investimenti, nonché di tutela e arbitrato nei confronti degli utenti.

Si ritiene che il livello locale possa essere individuato alla scala regionale (o pluri-regionale, nel caso di regioni di minore dimensione), che presenta il vantaggio di mediare le specificità territoriali senza subire l’influenza – o la possibile ‘cattura’ – dovuta a un’eccessiva prossimità ai bacini d’utenza finale.