Discorso del Governatore Mario Draghi

ASSEMBLEA BANCA D'ITALIA

Roma, 29 maggio 2009. Banca d'Italia. Considerazioni finali del Governatore Mario Draghi - Assemblea Ordinaria dei Partecipanti.

Signori Partecipanti, Autorità, Signore, Signori,

la riforma organizzativa della Banca procede nei tempi programmati. Sono state già chiuse 18 Filiali, altre cesseranno di operare nei prossimi mesi. Alla fine di quest’anno, delle originarie 97 Filiali ne resteranno attive 58, di cui 6 specializzate in compiti di vigilanza bancaria e finanziaria e 25 dedicate, con strutture più snelle, alla Tesoreria dello Stato e a servizi informativi ai cittadini.

La fabbricazione di banconote sarà riorganizzata, con l’accordo delle organizzazioni sindacali, al fine di accrescere la produzione e l’efficienza.

La Banca d’Italia svolge da oltre un anno, a seguito della incorporazionedell’Ufficio italiano dei cambi, funzioni di contrasto al riciclaggio attraversol’Unità di informazione finanziaria (UIF), che opera all’interno della Bancama con speciale autonomia. Le ha destinato risorse consistenti e qualificate.

Nell’assolvere il suo compito l’UIF ha sviluppato utili sinergie con la Vigilanza.Ne beneficiano la stessa stabilità e la reputazione del sistema bancario. Èintensa la collaborazione con la Magistratura e con la Guardia di Finanza, a cuivengono presentate, in numero crescente, denunce e segnalazioni.

Nel gennaio di quest’anno Antonio Finocchiaro ha lasciato il Direttoriodella Banca per assumere la carica di Presidente della Commissione di vigilanzasui fondi pensione.

Nel corso della sua lunga carriera egli ha dato allaBanca d’Italia, con rigore e dedizione, contributi importanti in campi diversi,dall’originario sviluppo dell’informatica alla gestione delle risorse umane edelle relazioni con i sindacati, alla organizzazione e gestione aziendale. Glirivolgo un saluto affettuoso e riconoscente.

Prende il suo posto nel DirettorioAnna Maria Tarantola, già Direttore centrale per la Vigilanza.Il personale dell’Istituto è chiamato dallo scorso anno a un impegnostraordinario, commisurato alla difficoltà della crisi economica e finanziariache stiamo vivendo e alla eccezionalità delle risposte che sono richieste aogni livello. Il terremoto in Abruzzo ha rappresentato una ulteriore, dolorosasfida.

Tutti stanno rispondendo con abnegazione, mettendo a frutto le altedoti professionali e umane che contraddistinguono la nostra compagine. Liringrazio, a nome del Consiglio Superiore e del Direttorio. Resta da affrontare la questione dell’assetto proprietario della Banca.

Quello attuale ha garantito per oltre 70 anni l’indipendenza e l’autonomiadecisionale dell’Istituto. L’evoluzione della struttura del sistema bancario fatuttavia emergere un’anomalia formale che è opportuno rimuovere. Siamoaperti a definire con i Partecipanti al nostro capitale e con il Governo unasoluzione del problema che apporti beneficio a tutto il sistema.

La crisi nel mondo

Dalla metà di marzo le tensioni sui mercati finanziari si sono allentate; lequotazioni di borsa, pur tra oscillazioni, si sono risollevate, tornando sui livellidi inizio anno; gli indicatori qualitativi dell’economia reale mostrano un’attenuazionedelle spinte recessive.

Sono segnali incoraggianti. La probabilità di una deflazione, intesa comeun declino prolungato e generalizzato dei prezzi, appare oggi modesta, ancheperché le aspettative d’inflazione a medio e a lungo termine si mantengonovicine al 2 per cento.

Tuttavia, il rischio che permane sull’evoluzione dellacongiuntura richiede, per la sua gravità, che si continui a sostenere l’economiacon decisione e con tutti gli strumenti a disposizione. Si è consapevoli cheoccorrerà predisporre per tempo strategie di rientro dagli elevati disavanzifiscali, dalla straordinaria creazione di liquidità che caratterizzano la situazionepresente.

Non è ancora possibile individuare con certezza una definitiva inversioneciclica: si prevede che la crescita riprenderà nel 2010. L’attesa generale per iprossimi mesi è di riduzioni di occupazione, di reddito, accompagnate dalpermanere di volatilità sui mercati finanziari, con riflessi negativi sui consumie sugli investimenti.

Compito delle politiche economiche è attenuare la spirale negativa tradisoccupazione e consumi. La loro risposta è stata tempestiva, intensa e coordinataa livello internazionale. Non si ha finora evidenza di una significativaripresa del protezionismo.I tassi d’interesse ufficiali sono stati ridotti drasticamente in tutte le principalieconomie.

Tra l’ottobre del 2008 e l’inizio di maggio il Consiglio direttivodella BCE ha abbassato il tasso sulle operazioni di rifinanziamento principalidi 3,25 punti percentuali, fino all’1 per cento, il livello più basso mai raggiuntonei paesi dell’area. La riduzione si è riflessa sui tassi di mercato: l’Euribor a tre mesi è attualmentepari all’1,3 per cento, oltre 4 punti percentuali in meno rispetto allaprima decade di ottobre.

I tassi di interesse in euro a un anno sono allineati aquelli in dollari, lievemente inferiori a quelli in sterline.Le misure espansive adottate da tutte le banche centrali hanno prodottoun significativo ampliamento dei loro bilanci, in forme che riflettono le diversestrutture finanziarie.

Nell’area dell’euro il credito bancario, con un peso sulprodotto pari a circa il 140 per cento, ha una importanza maggiore che negliStati Uniti, dove questo rapporto è del 60 per cento. L’Eurosistema ha quindifinora concentrato gli interventi sulle banche.

L’introduzione nell’ottobre scorso di un sistema di rifinanziamenti a tassofisso e limitati soltanto dalla disponibilità di garanzie è stata una misura digrande rilevanza. Essa, insieme ad altre, ha permesso alle banche di far frontealle esigenze di liquidità in una situazione di paralisi dei mercati monetari.

Ha anche dato loro certezza circa il tasso che avrebbero pagato, per un periodo benpiù lungo che in passato: le scadenze delle operazioni sono state allungate finoa sei mesi e, dal prossimo giugno, a dodici mesi. A fronte di questi prestiti lebanche possono oggi dare in garanzia una varietà di titoli molto più ampia diquanto non fosse possibile in precedenza.Si è evitato un tracollo del sistema globale; ma né l’espansione monetariané l’azione degli stabilizzatori automatici presenti nei bilanci pubblici sonostate sufficienti a contrastare la caduta della domanda aggregata e i costi socialidella recessione.

Dallo scorso autunno gli organismi internazionali sottolineano la necessitàdi una decisa azione discrezionale di bilancio, coordinata a livello internazionaleed estesa a tutti i principali paesi. In Europa il Consiglio dell’Unioneha richiesto di realizzare nel 2009 interventi di stimolo complessivamente pariall’1,5 per cento del prodotto dell’area.

Nell’insieme dei paesi industriali e in molti di quelli emergenti, in primoluogo in Cina, la risposta delle politiche di bilancio è stata nettamente espansiva.L’entità, la durata e la composizione degli interventi sono differenziatee riflettono, in particolare, il diverso impatto della crisi, le condizioni inizialidelle finanze pubbliche e le dimensioni degli stabilizzatori automatici.

Lasimultaneità delle politiche di stimolo messe in atto ne rafforza l’efficacia.Secondo le stime del Fondo monetario internazionale, nel 2009 il disavanzodi bilancio dei paesi avanzati raggiungerà quasi il 9 per cento del prodotto, perpoi diminuire di un punto nel 2010. L’incidenza del debito pubblico lordoaumenterà tra il 2008 e il 2010 di 27 punti negli Stati Uniti, sfiorando il 100per cento, e di 16 punti nell’area dell’euro, all’85 per cento.

La necessità di collocare sul mercato nei prossimi due anni una ingentequantità di titoli pubblici esercita pressioni al rialzo sui tassi di interesse; questesi accentueranno con l’attenuarsi della recessione e il conseguente rafforzamentodella domanda di titoli di debito privati, ponendo un freno alla ripresadelle economie. Superata la crisi, l’incidenza del debito pubblico va decisamenteridotta.Tuttavia, l’esperienza passata mostra che senza il risanamento delle banchee senza una ripresa del circuito del credito la recessione sarà più lunga e laripresa più lenta, nonostante l’eccezionale espansione dei disavanzi pubblici.

Dopo il fallimento di Lehman Brothers nel settembre dello scorso anno,gli interventi dei governi a garanzia dei depositi e delle passività bancarie e asostegno delle ricapitalizzazioni hanno evitato ulteriori dissesti; non sono statisufficienti a impedire una contrazione del credito.

I mercati finanziari ancorastentano a recuperare piena funzionalità. L’avversione al rischio resta elevata.A livello mondiale, le perdite contabilizzate nei bilanci delle banche negliultimi due anni sono state pari a oltre 1.000 miliardi di dollari. I fondi perricostituire il capitale degli intermediari sono derivati per poco meno dellametà da interventi pubblici.In prospettiva, il fabbisogno di capitale degli intermediari va soddisfattoriattivando il mercato. Ne è condizione l’assoluta trasparenza degli attivibancari.

L’alone di incertezza che continua a circondare i bilanci delle banchelimita l’afflusso di capitale privato, aumenta il livello di patrimonializzazionerichiesto dal mercato e rende più stringente l’incentivo a ridurre gli attivi.Occorre un’azione volta a ristabilire certezza e credibilità degli attivi neibilanci bancari.

I provvedimenti, annunciati in vari paesi, di assicurazione otrasferimento a enti separati di parte dell’attivo possono incentivare l’emersionedei titoli più problematici. Ma, perché ritorni la fiducia nelle grandi istituzionifinanziarie internazionali, resta l’esigenza di un esercizio completo, internazionalmentecoordinato, coerente, rigoroso, di trasparenza sui bilanci dellebanche, già avviato negli Stati Uniti, in corso di preparazione in Europa.

Promuovere la stabilità finanziaria

La crisi ha le sue radici in distorsioni nel funzionamento dei mercati, incarenze di regolazione e supervisione e nei comportamenti degli intermediari,nei primi centri finanziari del mondo. La eccezionale liquidità che affluivain quei centri, causata dai prolungati squilibri nel tasso di risparmio e nellabilancia dei pagamenti, contribuiva a tenere su livelli anormalmente bassitassi di interesse, volatilità, costi di protezione dall’insolvenza.

Ne risultavauna generale sottovalutazione del rischio, con la conseguente sopravvalutazionedelle attività finanziarie e immobiliari. Ne venivano mascherati i difettidi regolamentazione e quelli nella gestione dei rischi da parte delle più grandibanche del mondo.

Una politica monetaria accomodante contribuiva all’artificiosalievitazione dei volumi finanziari, permetteva il protrarsi di una situazioneresa fondamentalmente instabile da quelle distorsioni, da quelle carenze.

Il mercato rifiutava i pur timidi interventi delle politiche economiche; accecato,perdeva la propria capacità diagnostica; i suoi meccanismi autocorrettivierano paralizzati.Un sistema finanziario in cui si coniughino innovazione e solidità, profittoe sostegno alle famiglie e alle imprese dovrà avere più regole, più capitale,meno debito.

La strategia globale che va emergendo è fondata su tre pilastri: leistituzioni finanziarie internazionali; i regolatori; le banche centrali.Il Fondo monetario internazionale assume ora un ruolo cruciale: le suerisorse sono state più che raddoppiate, è stata potenziata la sua capacità diintervento.

Può oggi sostenere i paesi in difficoltà, in particolare le economieemergenti che più risentono della congiuntura avversa; la sua assistenza nellagestione degli squilibri evita il propagarsi sistemico della crisi. Al Fondo,insieme con il Financial Stability Board, è stata affidata l’analisi e la segnalazionepreventiva dei rischi per la stabilità del sistema finanziario globale.È incoraggiante che anche i maggiori paesi abbiano finalmente accettatodi essere periodicamente esaminati dal Fondo sulla solidità dei loro sistemifinanziari.

Una sorveglianza multilaterale più pregnante che in passato potrà contribuirealla coerenza globale delle politiche economiche nazionali. Ma la correzioneordinata degli squilibri nelle bilance dei pagamenti non potrà che farperno su un mercato mondiale dei capitali in condizioni di piena funzionalità,al riparo da difetti di regolazione e controllo.

Questo convincimento è all’origine della istituzione, da parte dei capidi Stato o di governo del G20, del Financial Stability Board. Il nuovo organismoè stato ampliato nella composizione e nel mandato rispetto al FinancialStability Forum; quest’ultimo aveva prodotto nell’aprile 2008 il primorapporto sulle azioni da intraprendere per rimediare alle carenze della regolamentazione.

Il Board ha ora la responsabilità di seguire le autorità nazionali nell’applicazione di quelle raccomandazioni, di coordinare i molti comitati diregolatori e contabili che determinano gli standard cui si attengono le banche,di proseguire nella costituzione dei collegi internazionali di supervisori per leistituzioni finanziarie più grandi.

Requisiti di capitalizzazione e di liquidità piùrigorosi, estensione del perimetro della regolamentazione anche a istituzioninon bancarie, completamento di Basilea 2 e modifica delle regole contabili alfine di diminuirne la prociclicità, vigilanza e regolamentazione più stringentiper le istituzioni che hanno dimensione tale da costituire un rischio sistemico;sono, queste, le azioni che descrivono il sentiero di lavoro del Financial StabilityBoard nei prossimi mesi.

La Presidenza italiana del G8 conduce i lavori sulla definizione di un globalstandard per la proprietà, l’integrità e la trasparenza dell’attività economica efinanziaria internazionale.Con la crisi si è molto ampliato il consenso sulla necessità che le banchecentrali includano espressamente tra i loro obiettivi la stabilità finanziaria;limitare il loro compito agli interventi riparatori dopo una crisi non è piùritenuto sufficiente. Si fa strada l’idea che le funzioni di politica monetaria e divigilanza si rafforzino l’un l’altra.

Il dibattito su questi temi è complesso ed èlungi dall’essere compiuto.In Europa è già in corso un processo di revisione di ampie parti del sistemadi supervisione bancaria e finanziaria. Gli aspetti fondamentali di tale revisionesono da condividere; in alcuni punti il processo va rafforzato.L’attribuzione di compiti di vigilanza finalizzata alla stabilità sistemica aun Consiglio europeo è utile, se questo dispone di una effettiva capacità diintervento e opera in stretto raccordo con le autorità di vigilanza nazionali.

Gli standard di vigilanza comuni dovrebbero essere, almeno in alcunearee, vincolanti e direttamente applicabili a livello nazionale. Occorre armonizzarei sistemi di garanzia dei depositanti e gli strumenti di intervento in casodi crisi.

Le ripercussioni della crisi in Italia

In Italia la crisi mondiale determinerà, secondo le previsioni più aggiornate,una caduta del PIL di circa il 5 per cento quest’anno, dopo la diminuzionedi un punto nel 2008.Il crollo della domanda estera ha provocato una forte contrazione dellaproduzione industriale e degli investimenti.

La reazione delle imprese, in particolaredi quelle più esposte al ciclo internazionale, è stata immediata: chiusura provvisoria di interi stabilimenti o linee produttive; riduzione, temporanea opermanente, della manodopera; rinvio degli acquisti, sia di semilavorati sia dibeni capitali; dilazioni insolitamente lunghe dei pagamenti ai fornitori. Nei seimesi da ottobre 2008 a marzo 2009 il PIL è caduto in ragione d’anno di oltre7 punti percentuali rispetto al semestre precedente.

I recenti segnali di un affievolimento della fase più acuta della recessioneprovengono dai mercati finanziari e dai sondaggi d’opinione, piùche dalle statistiche finora disponibili sull’economia reale. Il ritorno a unacrescita duratura richiede che l’economia internazionale si riprenda stabilmente,che la debolezza del mercato del lavoro non si ripercuota ancora piùduramente sui consumi interni, che si rafforzi la struttura del nostro sistemaproduttivo.

L’occupazione e i consumi

Fra le misure prudenziali che le imprese hanno adottato per fronteggiarela recessione, quelle riguardanti il lavoro sono state di tre tipi: riorganizzazionidi turni e orari e blocco del turnover; ricorso alla Cassa integrazione;mancati rinnovi di contratti temporanei e licenziamenti.

Quasi tutte le imprese hanno fatto ricorso al primo tipo di misure. La Cassa integrazioneordinaria è stata pure diffusamente usata e si è già rapidamente portata suilivelli massimi raggiunti durante la recessione del 1992-93; la sua coperturapotenziale è tuttavia limitata – interessa un terzo dell’occupazione dipendenteprivata – e fornisce al lavoratore una indennità massima inferiore, in un mese,alla metà della retribuzione lorda media nell’industria.

Si stima che due quinti delle imprese industriali e dei servizi con 20 e più addetti ridimensioneranno ilpersonale quest’anno; la riduzione sarà probabilmente maggiore nelle impresepiù piccole. Per oltre 2 milioni di lavoratori temporanei il contratto giunge atermine nel corso di quest’anno; più del 40 per cento è nei servizi privati, quasiil 20 nel settore pubblico; il 38 per cento è nel Mezzogiorno.

I lavoratori in Cassa integrazione e coloro che cercano una occupazionesono già oggi intorno all’8,5 per cento della forza lavoro, una quota che potrebbesalire oltre il 10: proseguirebbe la decurtazione del reddito disponibile delle famiglie e dei loro consumi, nonostante la forte riduzione dell’inflazione. Gliinterventi governativi a supporto delle famiglie meno abbienti e gli incentiviall’acquisto di beni durevoli stanno fornendo un temporaneo ausilio.

Un primo rischio per la fase ciclica che attraversiamo è una forte riduzionedei consumi interni, a cui le imprese potrebbero reagire restringendo ancora iloro acquisti di beni capitali e di input produttivi.

Le imprese e la crisi

Grazie all’impegno delle nostre Filiali regionali, abbiamo svolto una indagineparticolarmente approfondita sulle condizioni del sistema produttivoitaliano, sulle difficoltà che le imprese incontrano, su come stanno reagendoalla crisi.L’attesa di un forte calo del fatturato, più del 20 per cento per molteimprese, e la grande incertezza circa la durata della crisi portano per l’anno incorso a piani di riduzione degli investimenti del 12 per cento nel complessodell’industria e dei servizi, di oltre il 20 nella manifattura: valori eccezionalinel confronto storico.

Un processo di ristrutturazione si era avviato in parti importanti del nostrosistema produttivo nella prima metà del decennio; prima della crisi se ne intravedevanogià i frutti in termini di produttività e forza competitiva sui mercatiesteri; questi tempi difficili lo mettono a repentaglio.Secondo la nostra indagine, circa metà delle 65.000 imprese dell’industriae dei servizi con almeno 20 addetti sono state coinvolte nel processo di ristrutturazione.

Esse si attendono un calo del fatturato nel 2009 nettamente inferiorealla media. A un estremo, le aziende finanziariamente più solide presentiin questo gruppo oggi attutiscono l’impatto dell’avversa congiuntura consolidandoil primato tecnologico e diversificando gli sbocchi di mercato. Nonsono poche, stimiamo più di 5.000, con quasi un milione di addetti.

Alcune sembrano proiettate a trarre vantaggio dalla crisi, in termini di riposizionamentosul mercato. All’altro estremo vi sono imprese che, avendo deciso diaccrescere scala dimensionale, intensità tecnologica, apertura internazionale,si erano indebitate. Affrontano ora, con la crisi, il prosciugarsi dei flussi dicassa, l’irrigidirsi dell’offerta di credito bancario, la forte difficoltà ad accedereal mercato dei capitali; si tratta di almeno 6.000 aziende, che impieganoanch’esse quasi un milione di lavoratori.

A risentire della crisi sono soprattutto le imprese piccole, sotto i 20 addetti;nella sola manifattura se ne contano in tutto quasi 500.000, con poco meno didue milioni di occupati. Per quelle che operano in qualità di sub-fornitrici diimprese maggiori, da cui subiscono tagli degli ordinativi e dilazioni nei pagamenti,è a volte a rischio la stessa sopravvivenza.

Il passaggio dei prossimi mesi sarà decisivo: una mortalità eccessiva checolpisca per asfissia finanziaria anche aziende che avrebbero il potenziale pertornare a prosperare dopo la crisi è un secondo, grave rischio per la nostraeconomia.

Il finanziamento dell’economia

Il deterioramento dell’economia tende a frenare i prestiti bancari. Ad aprile il tasso di crescita trimestrale del credito alle imprese non finanziarie si èannullato; era del 12 per cento un anno prima. Continuano a rallentare anchei prestiti alle famiglie.Minori investimenti industriali e immobiliari, minori consumi di benidurevoli spiegano parte del rallentamento.

Ma è anche l’offerta di finanziamentidelle banche ad aver decelerato, innanzitutto per le difficoltà di provvistaa medio e a lungo termine e per l’aumento del rischio di credito.Secondo la nostra indagine l’8 per cento delle imprese ha ricevuto undiniego a una richiesta di finanziamento; è il valore più elevato dalla metà deglianni Novanta; era meno del 3 un anno fa. Oltre il 10 per cento delle impresedichiara di aver ricevuto, da ottobre, richieste di rimborsi anticipati.

Il fenomeno,più intenso nel Mezzogiorno, investe l’intero paese e riguarda ancheaziende di dimensione non piccola.Non si può chiedere alle banche di allentare la prudenza nell’erogare ilcredito; non è nell’interesse della nostra economia un sistema bancario chemetta a rischio l’integrità dei bilanci e la fiducia di coloro che gli affidano ipropri risparmi.

Quel che si può e si deve chiedere alle nostre banche è diaffinare la capacità di riconoscere il merito di credito nelle presenti, eccezionalicircostanze. Va posta un’attenzione straordinaria alle prospettive di mediolungoperiodo delle imprese che chiedono assistenza finanziaria. Nei metodidi valutazione, nelle procedure decisionali delle banche vanno tenute inconto tecnologia, organizzazione, dinamiche dei mercati di riferimento delleimprese.Le iniziative di potenziamento del Fondo di garanzia per le piccole e medieimprese recentemente adottate dal Governo possono rafforzare il sostegno dellebanche alle aziende di minore dimensione.

Occorre anche valutare l’ipotesi di estendere, come in altri paesi, le formedi garanzia pubblica sui prestiti a una più ampia compagine di imprese, per untempo limitato e con modalità tali da contenere le distorsioni nell’allocazionedelle risorse.Ma è anche importante riattivare il mercato italiano delle cartolarizzazioni,che, se propriamente strutturate, restano un canale fondamentale difinanziamento.

Le tranches meno rischiose di un portafoglio di finanziamentiprevalentemente di nuova erogazione potrebbero essere coperte da garanzia pubblica. Allo Stato non si richiederebbe un immediato esborso di fondi; afronte della garanzia fornita, esso riceverebbe un’adeguata remunerazione.

Le politiche anticrisi

La politica economica è oggi più difficile in Italia che in altri paesi. L’azione di sostegno alla domanda è limitata dal debito pubblico del passato. Gli interventiattuati finora per attenuare i costi sociali della recessione hanno soprattuttoutilizzato risorse già stanziate per altri impieghi.Tuttavia, un’azione credibile e rigorosa di riequilibrio dei conti pubblici,in un orizzonte temporale prestabilito, può permettere una politica economicapiù incisiva.La prima preoccupazione attiene al rischio di un ulteriore deterioramentodel mercato del lavoro. La crisi ha reso più evidenti manchevolezze di lungadata nel nostro sistema di protezione sociale. Esso rimane frammentato. Lavoratorialtrimenti identici ricevono trattamenti diversi solo perché operano inun’impresa artigiana invece che in una più grande. Si stima che 1,6 milioni dilavoratori dipendenti e parasubordinati non abbiano diritto ad alcun sostegnoin caso di licenziamento.

Tra i lavoratori a tempo pieno del settore privato oltre800.000, l’8 per cento dei potenziali beneficiari, hanno diritto a un’indennitàinferiore a 500 euro al mese.Un buon sistema di ammortizzatori sociali per chi cerca un nuovo lavoro,finanziariamente in equilibrio nell’arco del ciclo economico, attenua la preoccupazionedei lavoratori, sostiene i consumi, accresce la mobilità tra imprese esettori, favorisce la riallocazione delle competenze individuali verso gli impieghipiù produttivi.

Un sostegno definito, non discrezionale, condizionato allaricerca attiva di una occupazione – e qui un rafforzamento dei meccanismi diverifica è ineludibile – aumenta il senso di sicurezza delle persone, ne rendepiù certi i progetti, contiene la necessità di risparmi a fini precauzionali; riducel’iniquità tra lavoratori più o meno tutelati.

Opportunamente il Governo ha già incluso tra le misure anticrisi meccanismi temporanei di sostegno al reddito che agiscono anche in caso di sospensionedell’attività nelle imprese non coperte dalla Cassa integrazione. Ha inoltreprevisto un intervento sperimentale a favore di una parte dei collaboratori aprogetto.Va colta oggi l’occasione per una riforma organica e rigorosa, che razionalizzil’insieme degli ammortizzatori sociali esistenti e ne renda più universali i trattamenti. Non occorre rivoluzionare il sistema attuale.

Lo si può ridisegnareintorno ai due tradizionali strumenti della Cassa integrazione e dell’indennitàdi disoccupazione ordinarie, opportunamente adeguati e calibrati. Essi andrebberoaffiancati da una misura di sostegno al reddito per i casi non coperti,come avviene quasi ovunque in Europa e come prospettato nel Libro biancodel Governo. Per i bassi salari potrebbe essere studiato un credito d’imposta:adottato con successo in molti paesi, esso potrebbe aiutare la regolarizzazionedi posizioni sommerse.Tra le misure anticrisi rivolte al sistema produttivo sono prioritarie quelletese ad allentare i problemi finanziari delle imprese, come gli interventi che sistanno definendo anche con il concorso della Cassa depositi e prestiti e della SACE.

Un ulteriore, più diretto sostegno potrebbe venire dalla riduzione neitempi di pagamento dei debiti commerciali delle Amministrazioni pubbliche,pari a circa il 2,5 per cento del PIL. Nella stessa direzione potrebbe operareuna temporanea sospensione dell’obbligo di versare all’INPS le quote di TFRnon destinate ai fondi pensione, circa 0,3 punti percentuali del PIL l’anno.Entrambe le operazioni, pur determinando un aumento del ricorso ai mercatifinanziari, non peggiorerebbero la posizione patrimoniale netta dello Stato.

Le misure volte a mobilitare il risparmio privato nell’edilizia residenziale,che si auspica vengano rapidamente attuate nelle forme appropriate, contribuirannoalla ripresa degli investimenti. Vanno accelerati il completamento deicantieri già aperti e la realizzazione di opere a livello locale, molte delle quali,per la loro contenuta dimensione, possono essere avviate in tempi brevi.

Il riequilibrio dei conti pubblici e le politiche strutturali

La recessione si sta progressivamente ripercuotendo sul gettito tributario:in decelerazione nel corso del 2008, è sceso nell’ultimo bimestre dell’anno.Nell’intero 2008 il gettito dell’IVA è diminuito dell’1,5 per cento, a frontedi una crescita dei consumi del 2,3, anche per effetto dello spostamento diquesti verso beni essenziali ad aliquota più bassa.

Nei primi quattro mesi del 2009 l’IVA riscossa è stata inferiore del 10 per cento rispetto al corrispondenteperiodo dell’anno precedente. L’imposta sui redditi delle imprese, scesa di oltreil 9 per cento nel 2008, potrebbe flettere in misura ancora maggiore nell’annoin corso. Oggi, solo il gettito dell’Irpef tiene.L’operare degli stabilizzatori automatici dovrebbe accrescere il disavanzopubblico nell’anno in corso di circa 2 punti percentuali del prodotto, a oltre il4,5 per cento; nel 2010, il disavanzo potrebbe superare il 5 per cento. Anche senza considerare interventi aggiuntivi di sostegno dell’economia,al termine della crisi il peso del debito sul prodotto sarà comunque moltoaumentato, riportandosi ai livelli dei primi anni Novanta.

L’incidenza dellaspesa primaria corrente, che nel 2008 ha già toccato il valore massimo daldopoguerra, salirà di 3 punti percentuali nel 2009. La spesa pubblica complessivasupererà largamente il 50 per cento del PIL e, in assenza di interventi,tenderà a permanere su quel livello negli anni successivi. Vi è il rischio chesull’economia gravi a lungo una pressione fiscale molto elevata.Una volta superata la crisi, il nostro paese si ritroverà non solo con piùdebito pubblico, ma anche con un capitale privato – fisico e umano – depauperatodal forte calo degli investimenti e dall’aumento della disoccupazione.

Se dovessimo limitarci a tornare su un sentiero di bassa crescita come quellodegli ultimi 15 anni, muovendo per di più da condizioni nettamente peggiorate,sarebbe arduo riassorbire il debito pubblico e diverrebbe al tempo stessopiù cogente la necessità di politiche restrittive per garantirne la sostenibilità.Dobbiamo, da subito, puntare a conseguire una più alta crescita nel medioperiodo. Occorre quindi agire su due fronti: assicurare il riequilibrio prospetticodei conti pubblici, attuare quelle riforme che, da lungo tempo attese,consentano al nostro sistema produttivo di essere parte attiva della ripresaeconomica mondiale.

Le misure di riduzione della spesa corrente vanno introdotte nella legislazionesubito, anche se con effetti differiti, senza rinvii a ulteriori atti normativie a decisioni amministrative. In molti casi si tratta di proseguire con maggiordecisione lungo percorsi già intrapresi.Il graduale incremento dell’età media effettiva di pensionamento assicureràl’erogazione di pensioni di importo unitario adeguato. Un più alto tassodi attività nella fascia da 55 a 65 anni innalzerà sia il reddito disponibile dellefamiglie sia il potenziale produttivo dell’economia.

Nel 2008 il rendimento dei fondi pensione negoziali e dei fondi apertiè stato negativo per 6 e 14 punti percentuali, rispettivamente. Questi risultatinon devono indurci a modificare il processo, avviato all’inizio degli anniNovanta, volto a favorire lo sviluppo di un secondo pilastro gestito con criteridi capitalizzazione. Un sistema misto resta nel lungo periodo preferibile auno basato solo sulla ripartizione. Può essere tuttavia opportuno introdurrequalche correzione e integrazione.

Occorre favorire la diffusione di prodottiche riducano in modo automatico la rischiosità del portafoglio all’avvicinarsidel momento di pensionamento e offrire titoli che consentano di meglio gestirei rischi su lunghi periodi di tempo. L’attuazione del federalismo fiscale dovrà contribuire al contenimentodella spesa; creando uno stretto collegamento tra le decisioni di spesa e diprelievo, esso può determinare, senza rinunciare al principio di solidarietà, unamaggiore efficienza nell’utilizzo delle risorse pubbliche. Nella riforma varatadal Parlamento è cruciale il passaggio dal criterio della spesa storica a quello deicosti standard nell’attribuzione delle risorse agli enti decentrati.

Il riferimento alla spesa storica ha finora concorso a irrigidire il bilancio pubblico, determinandomeccanismi inerziali nella dinamica della spesa.Molto ci si aspetta dalla progettata riforma della pubblica amministrazione:l’ampiezza dell’intervento, il rilievo attribuito alla misurazione e allatrasparenza dell’operato delle amministrazioni, la valorizzazione del meritocostituiscono importanti elementi di novità.

La loro efficacia dipenderà daldisegno dei sistemi di valutazione e dalle concrete regole organizzative.Progressi sono stati compiuti nella semplificazione e nel riordino dellanormativa e nella riduzione degli adempimenti burocratici, in particolare perl’avvio d’impresa. La produzione di nuova normativa continua tuttavia a caratterizzarsiper la complessità e l’opacità delle disposizioni. Gli oneri burocraticiper l’attività d’impresa restano elevati, con ampie differenze sul territorio.Semplificazione normativa ed efficacia dell’azione pubblica sono condizioninecessarie per ridurre il peso dell’economia irregolare, stimato in più del15 per cento dell’attività economica.

L’occultamento di una parte considerevoledelle basi imponibili accresce l’onere imposto ai contribuenti ligi al doverefiscale. È un fattore che riduce la competitività di larga parte delle imprese,determina iniquità e disarticola il tessuto sociale. Progressi nel contrasto alleattività irregolari consentirebbero di ridurre le aliquote legali, diminuendodistorsioni e ingiustizie.È necessario elevare la qualità e quantità del capitale umano e delle infrastrutturefisiche. Sull’urgenza di accrescere i livelli di apprendimento nellascuola e nelle università mi sono soffermato lo scorso anno; gli sforzi di riformain quest’area devono proseguire e intensificarsi.

Le infrastrutture materiali sonoun fattore cruciale per la competitività. Il divario tra la dotazione infrastrutturaledell’Italia e quella media degli altri principali paesi dell’Unione europea èpiù che triplicato negli ultimi vent’anni. Nelle grandi opere la mancata individuazionedelle priorità di lungo periodo ha generato discontinuità e dispersionedei finanziamenti su una molteplicità di lavori: il numero di infrastrutturestrategiche prioritarie è passato dagli originali 21 progetti a oltre 200.

I tempi e i costi di completamento delle linee ferroviarie ad alta velocità, di ampliamentodelle autostrade, ma anche di brevi raccordi e passanti, sono largamentesuperiori a quelli degli altri paesi europei: in Italia un chilometro di autostradapuò costare più del doppio che in Francia o in Spagna.

Ne sono causa l’incerta attribuzione delle competenze tra il livello decisionale nazionale e quello regionale,carenze nelle valutazioni ex-ante e nei rendiconti, continui cambiamentidi progetto. Difetti normativi limitano il ricorso al project financing.Il processo di liberalizzazione intrapreso negli anni passati non devefermarsi o recedere.

Nei paesi in cui i servizi sono meno liberalizzati le difficoltàdi sviluppo dei settori tecnologicamente avanzati sono maggiori. Il casodei servizi pubblici locali è esemplare di quanto la mancanza di una regolazioneaffidata a soggetti competenti e indipendenti dai gestori possa generareinefficienze e costi più alti per i consumatori.

La crisi e le banche

Negli anni passati il sistema bancario italiano è stato interessato da unampio processo di trasformazione, stimolato dall’accresciuta concorrenza. Lenumerose operazioni di fusione e acquisizione e il conseguente aumento delladimensione media e dell’efficienza hanno contribuito ad accrescere la resistenzaalla crisi dei nostri intermediari.La crisi ha colto il sistema bancario italiano mentre si stavano completandole riorganizzazioni, si sperimentavano nuove forme di governance, si ampliavala presenza sui mercati esteri.

Il sistema resta caratterizzato dalla netta prevalenzadell’attività di intermediazione creditizia a favore di famiglie e imprese; dal forteradicamento territoriale; da una struttura di bilancio nel complesso equilibrata.L’impatto della crisi sulle banche è stato da noi meno traumatico che inaltri paesi, innanzitutto grazie a una esposizione contenuta verso i prodottidella finanza strutturata e a una minore dipendenza dalla raccolta all’ingrosso.

Alla fine del 2008 gli strumenti di credito strutturati rappresentavano pocomeno del 2 per cento dell’attivo dei principali gruppi bancari. Il rapporto traraccolta all’ingrosso e provvista complessiva era per il nostro sistema del 29 percento, contro una media del 41 nell’area dell’euro.Un modello di intermediazione fondamentalmente sano, insieme con unquadro regolamentare e una vigilanza particolarmente prudenti, hanno tenutole banche italiane al riparo dagli effetti più devastanti delle turbolenze deimercati.

Non sono stati addossati ai contribuenti i costi di perdite e fallimentiosservati in altri paesi.Il sistema bancario non è però immune dalle conseguenze della crisi. Nel2008 i profitti delle banche italiane si sono fortemente contratti. Il rendimentodel capitale e delle riserve dei maggiori gruppi è sceso di cinque punti. I tassi attivi sono caduti rapidamente dallo scorso ottobre. Per i mutuialle famiglie, il tasso iniziale medio sulle nuove erogazioni è diminuito dal 5,6al 3,7 per cento in marzo nel comparto a tasso variabile. Anche per i mutuia tasso fisso la discesa dei tassi è stata rapida; si è ridotto considerevolmenteil differenziale che esisteva ancora al principio dell’anno scorso fra l’Italia e lamedia dell’area dell’euro.

Sui prestiti a breve termine alle imprese la riduzionedei tassi tra ottobre e marzo è stata in media di circa 2 punti percentuali.Ma è anche vero che i differenziali di rischio e di tasso tra prenditori si sonoampliati: è cresciuta la differenza tra il tasso sulle nuove operazioni di importocontenuto e quello sui prestiti di maggior valore; è aumentato il divario neicosti di accesso al credito tra piccole e grandi imprese; ne soffrono coloro chehanno oggi più bisogno di credito.

Stanno aumentando rapidamente le sofferenze e gli impieghi classificaticome “incagliati”, cioè con temporanee difficoltà di rimborso. L’esperienzaprecedente mostra che la recessione continuerà a pesare sulla qualità del creditoanche per due o tre anni dopo l’inversione ciclica.In Italia, a differenza di altri grandi paesi, le svalutazioni dei crediti sonodeducibili fiscalmente solo fino allo 0,3 per cento dei prestiti complessivi; laparte eccedente viene rateizzata in 18 anni.

La norma diviene particolarmentestringente in questa fase recessiva, in cui crescono le pressioni a ridurre il creditoper soddisfare i requisiti di capitalizzazione.

Il patrimonio delle banche

Nonostante il peggioramento della redditività, le banche hanno mantenutoil patrimonio al di sopra degli standard minimi. Alla fine dello scorsoanno il coefficiente di patrimonializzazione dei maggiori gruppi, dato dalrapporto tra il patrimonio e le attività ponderate per il rischio, si collocava inmedia al 10,4 per cento. I coefficienti più elevati osservati all’estero riflettonosovente massicce iniezioni di capitale pubblico.

Nel confronto internazionale,la leva finanziaria, misurata dal rapporto tra attività totali e patrimonio di base,è in Italia più contenuta.La Banca d’Italia valuta l’adeguatezza patrimoniale con criteri stringenti.Il peso degli strumenti di minore qualità sul patrimonio di base dei primi 5gruppi bancari italiani è del 13 per cento, contro il 22 dei primi 15 gruppibancari dell’area dell’euro.

Le prove di resistenza allo stress, cioè a una evoluzione particolarmentesfavorevole della congiuntura economica, sono diventate prassi nell’azione di vigilanza già dal 2005, anno in cui il Fondo monetario internazionalecondusse il suo programma di valutazione della stabilità del sistema finanziarioitaliano.Abbiamo appena completato un esercizio aggregato per valutare l’impattosui bilanci bancari di un deterioramento della qualità del credito alle famigliee alle imprese italiane nel biennio 2009-2010, nell’ipotesi di condizionimacroeconomiche più avverse di quelle previste per il nostro paese dalle principaliorganizzazioni internazionali.I risultati dell’esercizio indicano la capacità del nostro sistema bancario diresistere anche a scenari più sfavorevoli.

Ma ho già avvertito in più occasioni che il rafforzamento del patrimonioè una priorità essenziale per il sistema bancario. Non si tratta solo di accrescerei presìdi a tutela della stabilità: è essenziale per competere alla pari con iprincipali intermediari; è condizione necessaria, anche se non sufficiente, permantenere i flussi di credito all’economia.Per questo, nella fase attuale occorre anche limitare la distribuzione degliutili. Molte banche lo hanno fatto. Il sacrificio richiesto oggi agli azionisti ècompensato dalla maggiore solidità del loro investimento.I mercati hanno reagito positivamente.

Rispetto alla metà di marzo ipremi sui contratti di credit default swap delle maggiori banche italiane si sonopiù che dimezzati, un calo significativamente maggiore di quello osservato inmedia in Europa.Lo sforzo deve continuare. Sono ora disponibili gli strumenti pubblici peril rafforzamento patrimoniale previsti dalla legge. L’intervento dello Stato ètemporaneo; l’azionariato privato dovrà sostituire i fondi pubblici non appenale condizioni di mercato lo consentiranno.

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Queste considerazioni sono scritte in un periodo di crisi generale, cheha precipitato il mondo nella difficoltà forse più grave dalla metà del secolopassato. Occorre sanare la ferita che la crisi ha aperto nella fiducia collettiva:fiducia nei mercati, nei loro protagonisti, nel futuro di milioni di persone, nelcontratto sociale che ci lega.Uscire dalla crisi significa ricostruire questa fiducia. Non con artifici, macon la paziente, faticosa comprensione dell’accaduto e dei possibili scenarifuturi; con l’azione conseguente.

Molto è stato fatto. Non è il lavoro di un giorno. Molto resta ancora da fare: per ricreare posti di lavoro, per restituirevigore alle imprese, per riparare i mercati finanziari, per meritare la fiducia deicittadini.

La Banca d’Italia, nel Paese e nelle sedi internazionali, è impegnata nelmigliorare il quadro regolamentare e nell’individuare le vulnerabilità e i rischidell’attività bancaria e finanziaria. Continueremo a migliorare la Vigilanza.Dobbiamo progredire nell’azione di salvaguardia di un sistema che anchegrazie a quest’azione si è finora meglio di altri difeso.Ogni paese affronta la crisi con le sue forze, le sue debolezze, la sua storia.La risposta alla crisi è anche nazionale: i suoi effetti saranno per noi italiani piùo meno gravi a seconda delle scelte che noi stessi faremo.

Negli ultimi vent’anni la nostra è stata una storia di produttività stagnante, bassi investimenti, bassi salari, bassi consumi, tasse alte. Dobbiamo essere capaci di levare la testa dalle angustie di oggi per vedere più lontano. Una risposta incisiva all’emergenza è possibile solo se accompagnata da comportamenti e da riforme che rialzino la crescita dal basso sentiero degli ultimi decenni. Le banche italiane non hanno eredità pesanti nei loro bilanci.

Utilizzino questo vantaggio nei confronti dei concorrenti per affrontare un presente eun futuro non facili. Valutino il merito di credito dei loro clienti con lungimiranza.Prendano esempio dai banchieri che finanziarono la ricostruzione ela crescita degli anni Cinquanta e Sessanta. Le imprese cerchino di continuarel’opera di razionalizzazione iniziata da pochi anni. Proteggano le professionalitàaccumulate dai lavoratori, che torneranno preziose in un futuro speriamonon lontano.

Il completamento degli ammortizzatori sociali, la ripresa degli investimenti pubblici, le azioni di sostegno della domanda e del credito che sono state oggi delineate avranno gli effetti sperati se coniugati con riforme strutturali: non solo per dire ai mercati che il disavanzo è sotto controllo, ma perché queste riforme costituiscono la piattaforma della crescita futura.La fiducia non si ricostruisce con la falsa speranza, ma neanche senza speranza: uscire da questa crisi più forti è possibile.


MARIO DRAGHI